林智坚抛“新竹县市合并”议题
作者 柳金财（佛光大学公共事务学系副教授）
最近伴随民进党籍新竹市长林智坚提出合并新竹县及新竹市，成为所谓“第七都”之议；也再度掀起台湾乡镇市长废除“直选”改官派长期争论。现行台湾地区行政区域划分为“六都”、十三个县及三个省辖市，呈现“一区三制”状态。这存在于三级地方自治区的选举，是否具有落实地方民主的意义呢？为何目前“六都”170个区的民众不须有“落实地方民主”及“公民参与”之需要呢？而其他13县共198个乡镇市的民众，却还要“落实地方民主”而拥有“公民”参与乡镇长之选举权？为何在都会型的区不是推动直接选举，反而是推动在农业县乡镇市还要维持直选呢？
台湾社会中主张废除乡镇市地方自治者，多半认为会造成选举买票、绑桩等贿选，导致地方派系横生的黑金政治、宗族及家族政治兴起；主张直选者则认为，依照“六都”废除乡镇长直选经验，这势将加强行政当局集权，地方民意难以反应至更高层级公部门，乡镇政府更加官僚化，这反加速台湾城乡差距与乡村地区没落之趋势。是故，赞成与反对官派乡镇长各有其立论点，南辕北辙、泾渭分明，难以妥协。
事实上，台湾社会自1990年代开始，国民党李登辉时期无论是在“国是会议”（1990年）或是“国家发展会议”（1996年）；抑或是在民进党陈水扁时期2000年后“经济发展咨询会议”（2001年）中，已三度达成支持乡镇（市）长官派的社会共识。但无论是，李登辉主政时期1997年行政会议虽通过“省县自治法修正案”，然却未送立法机构。陈水扁时期，行政机构也曾提出“地方制度法”修正案，拟推动乡镇市长官派，惟掌握“立法会议”的多数联盟的泛蓝“立法委员”，却也未曾同意乡镇市长官派过。
蔡英文主政时期，民进党同时取得“行政权”及“立法权”，完全“执政”。2020年3月民进党籍“立委”郑运鹏、锺佳滨、刘世芳等19人提出“地方制度法”部分条文修正草案，修“法”内容包括：试图取消乡（镇、市）级自治选举等。然而，当民进党“立委”提出本案在“立法会议”报告事项处理时，国民党党团提议将本案退回程序委员会重新提出；立法机构负责人游锡堃询问在场“立委”有无异议，无人表达异议，因此决议退回，最终未能够付委审查。该案若民进党要强力动员表决，居于半数以上席次根本不存在“立法”困难，但最终却未表决而是决议退回。显然，台湾社会反对全面废除乡镇直选的力量非常大，即使完全“执政”的民进党也未敢完全逆反民意。
台湾基层社会反对乡镇长改为官派，认为这悖离台湾民主发展源自地方选举及地方自治的起始点。显然前述三项改革会议的共识，与台湾民间社会意见及需求有所落差。台湾社会绝大多数民意，普遍反对官派乡镇市长，且这种民意基础具有长期稳定性。例如根据2017年11月17日国民党智库针对“乡镇市长及水利会长官派问题”进行民调，结果发现高达80.7%民众不赞成官派乡镇市长，赞成者则仅有9.5%。民调结果指出，若将乡镇市长的产生方式从选举改为官派，有58.1%的民众认为是为县市长选举绑桩，批评为大开民主倒车的行为；仅有18.6%的民众认为能提升行政效率。
这是来自国民党智库的调查，部分民进党人士曾质疑因国民党长期掌握乡镇市长席次，必然反对废除乡镇长直选，批评此民调公正性及客观性。2018年8月13日山水民调公司公布调查结果，赞成官派24％、反对官派达76％。四分之一民众支持官派，认同“乡镇长改为官派可以终结地方派系”、“现在的地区黑金家族政治的确是实质世袭，制度精简化虚级化有助于消解这些问题”、“支持改官派，区长都官派为何人口少很多的乡镇长还要选举，浪费人力财力，又会受到地方派系的左右，甚至黑道的制约”。此一民调公司一向由亲近绿营专业人士所经营，如果国民党智库调查结果不具客观性，那山水民调结果又如何判定或解释呢？其调查反对废除直选比例76％，与国民党智库80.7％相近。
另2021年3月21日入口网站《YAHOO》以“民进党员建请蔡英文将乡镇长改为‘官派’，你赞成或反对？”为题，进行网络投票，结果显示赞成跟进“六都”区长官派政策561票；反对官派首长认为可能不解民意4637票，高达近90％民意反对官派乡镇长。按理而论，蔡英文主政期间民进党完全“执政”，若需要修订或废除乡镇长直选之法规，并无存在修订法律困难。
无论是国民党或民进党完全“执政”，皆未强行通过修改“地方制度法”，显示试图废除乡镇长直选的难度何其大，尽管历经国、民两党“执政”所召开三次会议，民间社会反对声浪依然强烈。事实上，废除乡镇长直选设区改为官派，正是体现自治化与行政化逻辑之冲突。现行“六都”加上三个省辖市基隆、新竹、嘉义，人口数占全台3/4，此等区域已无乡镇市长选举，其县乡镇自治机关已改成派出机关的区公所，这基本上体现专业化、行政化运作逻辑。
而剩下1/4人口的其余13个县、198个乡镇市，则依法选举乡镇市长及其代表。台湾行政区域划分“六都”及三个省辖市人口约占7成以上、资源超过7成以上，其选举层级却最单纯仅涉及市长直选。然非直辖市的县人口及资源较少，却都保有乡镇市级选举，选举乡镇市长必须搭配乡镇市民代表会代表之选举，尽管可能导致基层政治陷入派系化及黑金化，但却充满“自治化”逻辑，形成台湾地方政治的“两制”问题。
从民进党当局并未强行修订法律以实践其原初政治理念，其未坚持恐怕也是虑及2018年11月台湾地方选举后，国民党获得15席县市长席次，一旦全面废除乡镇长直选，恐地方政治“区长”遴选形成全面“泛蓝化”普遍现象，压缩民进党在地方经营，导致地方政治“全面蓝化”形成“蓝地方包围绿中央”状态，如此“绿中央”变成一座政治孤岛，一旦“蓝地方”联合集体行动恐切断“绿中央”政策执行及行政指令。
2016年民进党“执政”后不久，其主政下行政机构通过《农田水利会组织通则》修正草案，将全台15个农田水利会改制为“公务机关”，全面改为官派；后又倡议废除农会选举，全面改为官派。民进党“立委”提案废除乡镇市长直选改官派，此种废除基层选举之“官派逻辑”，名为提升行政效能与扫除地方派系、基层黑金，实为抢占资源永续“执政”，意图挤压国民党及无党籍人士政治空间。然而，若是当民进党政党形象及政党支持度下降，最终导致输掉“二合一”选举，若再输掉地方县市长选举，一旦乡镇市长改为官派，那么民进党将会面临从“中央”层级到县市层级、乡镇层级政治参与空间的全面紧缩。
换言之，台湾乡镇长改为官派实为一把“双面刃”，一旦他党完全取得“中央”层级及县市层级“执政”，势必全面压缩反对党。这既可能损及国民党的地方基础，也可能会压缩民进党的地方经营。此或为三项会议虽达成废除乡镇长直选共识，但即使民进党完全“执政”也不敢踰越雷池半步之主因。这显示民进党之政治理想及实际政治的落差，民进党基于政党利益及永续发展的政治理性考虑，使其陷入“左右为难”、“进退失据”困境泥沼中。
华夏经纬网专稿 如需转载请注明来源
华夏经纬网
